RESPONSABILIDADE DE PREFEITOS MUNICIPAIS
Filipe Schitino[1]
Comecei estudar o tema deste artigo na Universidade Candido Mendes de Nova Friburgo em 2003, com a finalidade de preparar e defender perante a Banca Examinadora da faculdade, a monografia de conclusão do curso de Direito intitulada “Decreto-Lei n° 201/67: Responsabilidade de Prefeitos Municipais em sede de Infração Político-Administrativa”, respirando um processo de crise político-institucional entre os Poderes do município de Nova Friburgo no período de 2001 a 2004, semelhante aos casos de repercussão nacional do processo de impeachment do Presidente da República em 1992, o caso do “Mensalão”, dos “Dólares na Cueca”, dos “Atos Secretos” e recentemente, o caso rumoroso do Distrito Federal, separando e catalogando, no entanto, todo o material sobre os desvios de conduta nas instituições governamentais do país, como instrumento de estudo e aprimoramento da democracia.
Cumpre esclarecer a impossibilidade de imprimir destaque a casos específicos ocorridos nas prefeituras brasileiras, diante do número expressivo de municípios (5.565 até 2006)[2] do Estado brasileiro, assolados, por vezes, por práticas governamentais nem um pouco ortodoxas, causando um sério e grave desequilíbrio na economia, saúde e finanças públicas, comprometendo, sobremaneira, à população.
O tema em destaque merece uma ampla discussão, visto que o cidadão não mora na União e nem no Estado. O cidadão mora no seu respectivo município. Daí a necessidade de abordarmos a aplicação do Decreto-Lei n° 201, de 27 de fevereiro de 1967, colaborando assim para que os cidadãos de bem e os operadores do direito possam utilizar o presente na tentativa de corrigir os desvios dos administradores públicos municipais, calcando-se na expectativa da defesa da moralidade administrativa e manutenção da ordem pública.
Com o fim do regime militar e com o advento da Constituição Federal de 1988, o município brasileiro ganhou importantes contornos no que tange ao aspecto social, e, nesta escalada de desenvolvimento, os cidadãos passaram a ter mais voz ativa, participando diretamente do sistema democrático.
Todavia, a lei material em comento, recepcionada pelo novel ordenamento constitucional brasileiro de 1988, acompanhou todo o processo de questionamento, podendo o cidadão, por meio de uma denúncia escrita e fundamentada, provocar a Câmara Municipal e, a posteriori, os órgãos competentes, objetivando que estes apurem e tomem as medidas necessárias para coibir práticas abusivas dos Prefeitos.
Uma ordem começou a ser engendrada nos idos de 1967, com a participação de juristas brasileiros, do quilate de TITO COSTA, HELY LOPES MEIRELLES e JOSÉ AFONSO DA SILVA, a partir do pensamento doutrinário específico no que tange à matéria, juntamente com toda a jurisprudência de nossos tribunais, onde ao longo dos tempos, vários julgados já foram produzidos, procurando dirimir e equacionar lides a respeito de revisão de cassação de mandatos, reintegrações aos cargos, dentre outros casos.
O administrador público deve sempre carregar consigo os preceitos da probidade administrativa, visto que é pedra angular para o bom desenvolvimento e gerenciamento da coisa pública. O Prefeito deverá ao longo do seu mandato, seguir este ensinamento como uma perfeita oração, para assim legitimar todos os seus atos de administração e de governo, no sentido de única e exclusivamente, atender a finalidade maior, ou seja, o interesse público.
Previsto no artigo 37, caput da Constituição de 1988[3], o princípio da probidade é vital na condução dos destinos da Administração Pública, pois representa toda uma conceituação ética que o homem médio deve possuir ao assumir um cargo, emprego ou função pública, seja ela eletiva ou não. O povo depositou no político eleito, todas as suas esperanças e anseios, conferindo o dever de representação, pugnando-se pelo bem viver de toda a coletividade.
Esta regra de cunho filosófico constitui espécie do gênero do princípio da moralidade administrativa. No entanto, se um ato de um Prefeito e de seus prepostos é lesivo à administração pública, são também atentatórios a moralidade administrativa e a ordem pública vigente, merecendo assim, as devidas correções e sanções do ordenamento extravagante e principalmente, pela lei abordada neste artigo.
A festejada Carta Política de 1988 consagrou-se ao incluir uma série de mandamentos que o homem público, e, especialmente, o Prefeito deve seguir, para não incorrer nas sanções do Decreto-Lei n° 201 de 1967. Entretanto, o legislador constituinte atuou de forma meticulosa no sentido de trazer maior responsabilidade na gestão dos bens, dinheiros e interesses públicos, objetivando assim a estrita e sistemática observância do Prefeito aos ordenamentos jurídicos em vigor. Logo, para ser probo, o Prefeito é obrigado a adaptar seus atos de gestão e suas políticas públicas em consonância com a Lei em vigor.
As ilegalidades na Administração Pública brasileira há séculos causam revolta e indignação à população, gerando nesta um sentimento de que “todo político rouba” ou expressões do tipo “todo político é safado”. A sociedade assistiu, ao longo dos anos, um festival de desmandos, irregularidades, malversações e demais condutas estranhas e repugnantes ao interesse público, quadro este que colaborou para o sucateamento, inoperância e endividamento público, tolhendo os Prefeitos honestos de realizar investimentos indispensáveis ao bem viver, melhorando então a qualidade de vida dos administrados.
A discricionariedade, a oportunidade e conveniência, a auto executoriedade, regras basilares do Direito Administrativo Brasileiro, permitem que o Prefeito Municipal possa ter liberdade para gerir sem pressões externas, os destinos do povo. Mas, aqueles que não são honestos e se afastam da legalidade, estão sujeitos a uma reprimenda por desrespeitar os ensinamentos principiológicos e o arcabouço jurídico a respeito da matéria.
Com a finalidade maior de proteger os princípios constitucionais vigentes, a legislação encontra-se na atual conjuntura com um rigor excessivo, trazendo para o Prefeito maiores atenções, inúmeras preocupações e responsabilidades no fiel objetivo de se atingir as regras que o legislador constituinte de 1988 elaborou para o correto gerenciamento da Administração Pública.
É fato corriqueiro os Prefeitos procurarem elidir suas responsabilidades alegando e imputando os fatos delituosos a agentes administrativos e terceiros estranhos ou não à Administração, valendo-se da regra do princípio da responsabilidade penal pessoal (art. 5°, XLV da CF/88)[4]. Porém, deve este zelar e coibir práticas temerárias e lesivas na seara do serviço público, o que em muitos casos não acontece, colocando-se o Prefeito na posição de autor intelectual, ou existindo, em muitos casos, outros que procuram ser os paladinos da legalidade, acusando individualmente terceiros que figuravam como partícipes e fieis ajudantes na prática dos delitos.
A elaboração do projeto do Decreto-Lei n° 201/67, ocasionou várias discussões no aspecto de sua aplicabilidade, pois substituiu os antigos diplomas de n° 211/48 e 3.528/59[5], que disciplinavam a extinção e cassação de mandato dos Prefeitos Municipais e Vereadores, definindo também, acerca dos crimes de responsabilidade, dispondo sobre a forma procedimental, com espeque na Lei n° 1.079/50, que dispõe sobre o instituto do impeachment de autoridades federais e estaduais.
As anteriores e tumultuadas legislações a respeito da matéria acarretavam e incentivavam a impunidade dos Prefeitos Municipais e Vereadores, pois havia uma insensibilidade das Câmaras de Vereadores não autorizando o Poder Judiciário a julgar e processar criminalmente os Prefeitos por seus atos, porque os crimes definidos como de responsabilidade e as infrações político-administrativas, não estavam claras aos olhos do aplicador da lei.
Então, o importante mestre em direito público brasileiro HELY LOPES MEIRELLES, vislumbrando este problema, procurou dar especificidade ao novo diploma legal, separando a responsabilidade criminal da responsabilidade político administrativa, definida esta no artigo 4° e incisos do DL n° 201/67.
Com estas mudanças, o instituto do impeachment aplicável ao Prefeito, ou seja, afastamento provisório e político do cargo efetuado pela Câmara de Vereadores, para julgamento no Judiciário, foi suprimido do ordenamento jurídico pela nova redação expressa no artigo 1° caput do D.L. que asseverava sobre o processo e julgamento por qualquer crime de responsabilidade, sobre a competência do Poder Judiciário, independentemente de autorização legislativa, ensejando assim, o afastamento de suas funções cumulando com a pena acessória, enfim, aplicando-se ao Prefeito a efetiva inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública no lapso de 5 (cinco) anos, conforme disposto no artigo 1°, § 2° do DL.
Desfeita toda essa problemática legal, podemos definir infração político-administrativa como violação e desvio de conduta ético-governamental do Prefeito, onde a investigação, apuração e julgamento, realiza-se na seara da Câmara Municipal. Caso o Legislativo julgue procedente as acusações formuladas, aplica-se uma sanção política de cassação do mandato do Prefeito infrator.
São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionados com a cassação do mandato (art. 4°, I), impedir o funcionamento regular da Câmara, eis que o Prefeito não pode, conforme o princípio da independência e harmonia entre os poderes, causar óbices ao funcionamento e desempenho regular do Legislativo.
Um aspecto importante, a título de exemplo. É punível o alcaide nos casos em que deixa propositadamente de repassar os duodécimos contidos no orçamento público em favor da Câmara Municipal. Logo, será responsabilizado pela conduta que vise impedir os vereadores de exercer sua função de fiscalização dos atos do Poder Executivo.
Assevera o artigo 4°, inciso II do DL, que se configura a infração político administrativa praticada pelo Prefeito ao impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída.
Princípio inerente ao bom andamento da administração publica, a publicidade traduz-se no poder que o cidadão tem de conhecer os atos do Prefeito à frente da máquina administrativa, bem como a verificação de documentos públicos. Tem arrimo no saudável Direito de Petição (CF/88). Qualquer cidadão pode requerer as autoridades públicas às devidas informações ou certidões sob pena de responsabilidade na forma da Lei.[6]
No que tange aos edis e as autoridades competentes, as comissões especiais de auditoria e investigação constituídas na Câmara e pelos Tribunais de Contas dos Estados, tem o poder garantido por lei de proceder ao exame de livros, folhas de pagamento de pessoal e demais documentos necessários, fiscalização de obras públicas locais e verificação de prestação de serviços públicos para constatar a regularidade e a probidade administrativa garantida pelo ordenamento jurídico.
O inciso III do artigo 4° do DL, obriga os Prefeitos a cumprir as convocações feitas pela edilidade no sentido de proferir explicações sobre assuntos afetos ao município ou de qualquer fato que mexa com os destinos da população da cidade. A convocação obedece na sua forma adjetiva, o disposto nas Leis Orgânicas, sob pena de invalidade e inaplicabilidade do inciso III em análise.
O Plenário da Edilidade é soberano para acatar a justificativa do Prefeito, podendo dilatar o prazo para posterior cumprimento dos requerimentos de informações, ou pode-se marcar um novo dia para este se apresentar e prestar os esclarecimentos pertinentes.
Reza o Direito Positivo que as leis e atos administrativos, sob a luz do artigo 4°, IV do DL, devem ser publicados para consumar seus efeitos na esfera jurídica, em consonância ao princípio da legalidade, da transparência e publicidade.
Se o Prefeito não publica uma lei de competência exclusiva do Executivo ou um ato normativo elaborado por este, implicar-se-á em infração de responsabilidade. Mas, no entanto, configura-se retardamento a não atitude de se publicar uma lei no dia imediatamente posterior à sanção ou promulgação, salvo os feriados e dias não úteis.
O ordenamento orçamentário em vigor prevê, em respeito ao princípio da legalidade, que toda e qualquer receita, investimentos e despesas públicas, cuja responsabilidade é do Poder Executivo local, tem que estar prevista e autorizada por lei. Se o Prefeito descumprir o prazo previsto em lei para a apresentação da proposta orçamentária, incorrera em infração de responsabilidade (art. 4°, V do DL).
Com efeito, aduz o mestre LUIZ EMYGDIO F. DA ROSA JR em seu magistério que “o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa”.[7]
Sendo assim, o orçamento, por sua própria natureza, tem um ordenamento sistemático com escopo de alcançar os objetivos da Administração Pública. A infração político-administrativa ora mencionada traz como sujeito ativo, o Prefeito do Município; o sujeito passivo é a administração pública; o objeto material é a proposta da lei orçamentária; objeto jurídico são as finanças públicas, sendo uma infração de ação única.
Comete infração político-administrativa o Prefeito que pratica ato de sua competência, contrariando os preceitos legais, culminando, efetivamente, no desequilíbrio das relações jurídicas da Administração local, conforme disposto no artigo 4°, inciso VII do DL. A fim de ilustração, a figura delitiva ora mencionada, apresenta-se nas hipóteses em que o Prefeito autoriza a compra de insumos para a administração sem licitação, contrariando o dispositivo contido na lei especial.
O inciso em estudo (VIII do artigo 4° do DL) foi criado no sentido de reforçar o regramento maior da responsabilidade e zelo que o agente público deve ter com os administrados na correta gestão dos bens, interesses e dinheiros públicos.
Entretanto, se há omissão ou negligência do administrador em defender os bens, rendas e os interesses públicos locais, esvazia-se a razão para qual ocupa-se o cargo a que foi eleito ou nomeado, gerando um impacto negativo na prestação do bem viver, ônus inseparável a quem exerce uma função pública.
No sentido objetivo e subjetivo, a Administração Púbica é um complexo de agentes de toda a natureza, órgãos públicos e demais pessoas jurídicas que executam atividades administrativas. Para a gestão de toda esta máquina, faz-se necessário que o Prefeito acompanhe diuturnamente o andamento da administração, tais como, atender os munícipes e autoridades que o procuram, proferir determinações aos órgãos, despachar documentos e processos, exarar atos administrativos, enfim, exercer com toda energia e desapego o seu múnus público.
O dispositivo em estudo (artigo 4°, IX do DL) obriga o alcaide a comunicar a edilidade o seu afastamento por prazo superior a 15 (quinze) dias, para assim, assumir o Vice-Prefeito os destinos do Município, sob pena de não fazendo, incorrer-se-á em infração de responsabilidade.
Ao ser empossado, o Prefeito presta o efetivo juramento aos cidadãos no sentido de cumprir e defender a Constituição da República, a Constituição do Estado-Membro, a Lei Orgânica do Município, observando ainda, as leis no exercício do mandato conferido, trabalhando pelo progresso do município e pelo bem estar do povo.
Quando a conduta do Prefeito é diversa aos padrões previamente estabelecidos pela sociedade e pelo decoro de seu cargo, como cometimento de crimes previstos no ordenamento jurídico, incorrerá na sanção imposta pelo artigo 4°, X do DL (proceder de modo incompatível com a dignidade e decoro do cargo)
Infelizmente, alguns Prefeitos quando passam pelo crivo do juramento, “cruzam os dedos” fazendo exatamente o contrário, ou seja, atentando contra os princípios da dignidade e do decoro inerente ao cargo. Todavia, a autoridade máxima do município deve ter uma conduta regrada, ilibada, pautando-se em padrões ético morais, pois representa sua comunidade e “o homem mais perfeito não é aquele que exerce sua virtude somente para si mesmo, mas aquele que a pratica também em relação aos outros e isso é uma obra difícil.[8]
MELLO, Filipe Schitino Silva de. Responsabilidade de Prefeitos Municipais. Blog Advogado Filipe Schitino, Nova Friburgo, ano 2009. Disponível em: <http://advogadofilipeschitino.blogspot.com/>
[1] Advogado militante na cidade de Nova Friburgo/RJ. Bacharel em Direito pela Universidade Candido Mendes/Nova Friburgo.
[2]Homepage Último Segundo <http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/2009/05/17/numero+de+municipios+nao+para+de+crescer+6174954.html> Agência Estado. Acesso em 02 de dezembro de 2009. “Apesar da penúria de muitos municípios - agravada pela crise econômica desde o ano passado - e da farra de emancipações dos últimos 20 anos, o número de cidades brasileiras não para de crescer. Com a instalação, em 1º de janeiro deste ano, de Nazária (PI), com pouco mais de 10 mil habitantes, o País chegou a 5.565 municípios. Em 2013, serão 5.569, com a oficialização de mais 4 que terão as primeiras eleições para prefeitos e vereadores em 2012. Os municípios foram criados nos anos 90. Por causa de brigas judiciais e do vaivém da legislação, só agora estão sendo oficializados.”
[3]“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”
[4] “Art. 5° (...)
XLV – nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido.”
[5]Homepage Senado Federal <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=176045> Acesso em 03 de dezembro de 2009. Texto Integral da Lei. “Aplica aos Prefeitos Municipais, no que couberem, as disposições da Lei n.º 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento.”
[6]“Art. 5° (...)
XXXIII – todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, o de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo de lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.”
[7] In Manual de Direito Financeiro e Tributário, 15ª. Ed. Renovar, 2001, pág. 96.
[8] PEGORARO, Olinto A. Ética é Justiça. 3ª. Ed. Petrópolis: Vozes, 1995, pág. 33.
