CONTROLE LEGISLATIVO DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Filipe Schitino
1. Introdução. 2. Controle externo e legislativo. 3. Modalidades de controle legislativo. 4. Conclusão.
1. INTRODUÇÃO
Pressuposto inseparável do sistema democrático, baluarte do Direito hodierno, o controle legislativo dos atos da administração pública começou a ter significativa importância a partir das conclusões do jurista e filósofo francês MONTESQUIEU em sua clássica obra “O ESPÍRITO DAS LEIS”, criando-se o princípio consagrado dos freios e contrapesos “checks and balances”, onde um poder tem a atribuição de compelir o outro na hipótese de eventuais abusos ora cometidos, buscando-se assim o equilíbrio e harmonia destes no Estado Democrático de Direito.
Corolário do princípio da legalidade e moralidade, elencado no artigo 37 caput da Constituição Federal de 1988, texto este que conferiu ao Parlamentar brasileiro maiores poderes no exercício desta atribuição, proporcionou o artigo 49, X competência exclusiva de fiscalização e controle direto dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, garantindo a aferição da legitimidade corroborando o alcance dos interesses coletivos.
2. CONTROLE EXTERNO E LEGISLATIVO
O controle externo e legislativo dos atos da Administração Pública está vinculado expressamente a Carta Magna, desta não podendo se afastar sob pena de flagrante inconstitucionalidade. Inobstante o caráter geral do sistema controlador em questão, cabe ressaltar que este obedece a um mecanismo onde a sua natureza e estrutura é eminentemente política, conferindo ao parlamentar a fiscalização das atividades e finalidades públicas do Estado, corrigindo-se as condutas abusivas e lesivas, pois no mesmo sentido “o controle do Executivo pelo Legislativo se desenvolve com três finalidades: ajudar a legislação, supervisionar a Administração e informar a opinião pública sobre o cumprimento da lei” (1).
Dessa forma, a função fiscalizadora e revisora legislativa encontra amparo no âmbito da União Federal principalmente nas hipóteses de aprovação e ratificação de tratados e convenções internacionais (art. 49, I); autorização ao Presidente da República para declarar guerra e celebrar a paz (art. 49, II); aprovação ou suspensão de intervenção federal ou de estado de sítio (art. 49, IV); julgamento das contas apresentadas pelo Presidente da República (art. 49, IX); apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão e fiscalização financeira e orçamentária da União (arts. 70 e 71), sendo igualmente disciplinada nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, salvo algum impeditivo constitucional no que tange a competência legislativa exclusiva da União.
O poder do Congresso Nacional de sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou ultrapassam limites da delegação legislativa (art. 49, V) realizando de ofício ou com representação do interessado, aplicando-se a simetria nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, é um grande avanço no sistema de controle externo dos atos da Administração, pois não é raro nos depararmos com alguns administradores utilizando-se de atos normativos usurpando as atribuições conferidas ao legislativo, sendo felicíssimo o texto constitucional conferindo esta atribuição aos Parlamentares, impondo-se limites ao poder regulamentar, sustando-se a eficácia da norma.
3. MODALIDADES DE CONTROLE LEGISLATIVO
Dentre as formas de controle político elencadas no artigo 49 e incisos da Constituição Federal descritos no item anterior, devemos salientar as modalidades mais importantes do controle legislativo que geram efeitos relevantes nos atos da Administração Pública. Vejamos:
a) Convocação de autoridade pública - As Casas Legislativas em âmbito federal tem a prerrogativa de convocar Ministro de Estado ou quaisquer autoridades dentro da estrutura da Presidência da República para prestarem depoimento e esclarecimento acerca de fatos ou assuntos previamente determinado na forma do artigo 50 caput da CR/88. Entretanto, configurar-se-á crime de responsabilidade a ausência injustificada, cujo procedimento tem amparo na lei n° 1.079/50 (Crimes de Responsabilidade), aplicando-se a mesma regra para Governadores e Secretários de Estado.
b) Comissões Parlamentares de Inquérito - Mencionada no artigo 58, § 3° da Carta Política, confere a estes poderes investigatórios inerentes aos órgãos judiciais, apurando fatos em tese, contrários a norma jurídica, remetendo a conclusão dos trabalhos ao douto Ministério Público objetivando a promover a responsabilização civil e criminal do agente ou beneficiário envolvido. O Supremo Tribunal Federal interpretou o artigo em destaque instituindo-se o principio da reserva de jurisdição não sendo de competência das Comissões a busca domiciliar (CF, art. 5°, XI), interceptação telefônica (CF, art. 5°, XII) e de decretação da prisão, salvo flagrância penal (CF, art. 5° LXI). Em sede de quebra de sigilo telefônico, confere-se a CPI somente a colheita de dados não sendo admitida interceptação de comunicações telefônicas, sendo imprescindível a competente motivação do decreto excepcional de ruptura da esfera de privacidade das pessoas (2).
c) Fiscalização financeira e orçamentária – Deve o administrador incumbir-se de prestar contas de sua gestão a frente dos bens e dinheiros públicos sob sua custódia, mostrando este zelo e bom emprego. Todavia, esta modalidade se reveste de um rigorismo excessivo no acompanhamento da execução orçamentária, devido o forte impacto negativo no erário, se uma verba for empregada de forma irregular, determinando o legislador constituinte originário o controle externo exercido pelo legislativo com auxílio do Tribunal de Contas (CF, art. 70 a 75), juntamente com os mandamentos contidos na Lei n° 4.320/64 e na Lei Complementar n° 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), garantido aos Administrados, probidade, regularidade do emprego dos bens e dinheiros públicos e a fiel execução da Lei orçamentária do exercício.
d) Utilização e Alienação de Bens Públicos – Com efeito, os bens públicos na sua conceituação são as coisas, imóveis, móveis, corpóreas, incorpóreas e semoventes, direitos, créditos e ações pertencentes, a qualquer título, a Administração Direta, Indireta. Entretanto, os atos de alienação, aquisição e oneração destes, demandam, em regra, autorização legislativa e licitação para a celebração do respectivo contrato. As modalidades de utilização desses bens com autorização legislativa para uso do particular, são: Cessão de Uso, transferência a título gratuito da posse de um bem de natureza pública de uma instituição ou órgão para outro, com o cessionário utilizando-se deste bem sob as condições expressas no respectivo termo, por tempo certo e indeterminado, traduzindo-se em um ato de colaboração entre as repartições públicas que tem em seu poder, bens desnecessários aos serviços prestados por estas instituições, cedendo o uso a outra entidade ou órgão que precisa destes para atender a demanda, só exigida autorização legislativa nesta modalidade, se a cessão se destinar a um ente público diverso; Concessão de Uso, contrato administrativo onde a Administração fixa a utilização exclusiva do bem sob o seu domínio a particular para exploração específica, precedida de prévia autorização legislativa e licitação para a celebração do contrato administrativo, com estabilidade relativa e direito público subjetivo do particular a estrita observância às normas avençadas com o Poder Público; Concessão de Direito Real de Uso, contrato em que o ente transfere o uso do bem a particular, de forma gratuita ou onerosa, com direito real resolúvel, para fins de urbanização, edificação, industrialização, cultivo ou quaisquer empreendimentos de interesse social (art. 7° do DL n° 271/67). A alienação dos bens públicos, ou seja, a transferência do domínio, gratuita ou onerosa, na modalidade de venda, permuta, doação, dação em pagamento, investidura, legitimação de posse ou concessão de domínio, em regra, depende de autorização legislativa, licitação e avaliação do bem objeto da alienação, sendo exceção o instituto da legitimação de posse, modalidade excepcional de transferência de domínio de área sem utilização ou terra devoluta ocupada por particular por longo tempo com animo de se instalar, cultivando e edificando-a, emitindo-se, todavia, o competente título para registro do imóvel em favor do particular (Lei n° 4.504/64, art. 11, 97 a 102 do Estatuto da Terra ou demais diplomas estaduais e municipais que regem a matéria).
4. CONCLUSÃO:
O modelo adotado pelo Estado brasileiro sob a égide do Direito moderno, consagra a atuação do controle legislativo dos atos da Administração Pública, trazendo-lhe, não obstante a função principal de elaboração das Leis, para o seu seio, funções atípicas, fiscalizatórias e autorizativas, com a estrita observância do Administrador aos preceitos insculpidos na Constituição da República, juntamente com as Leis proporcionando assim, uma melhor discussão dos atos de gestão da Administração, impedindo-se, outrossim, um arbítrio do Chefe do Poder Executivo na condução da coisa pública, sendo este, o verdadeiro controle de manutenção democrática.
1. MEIRELLES, Hely Lopes. “Direito Administrativo Brasileiro”, Malheiros, p. 644, São Paulo, 25a. edição
2. MS 23452 / RJ – MANDADO DE SEGURANÇA – Rel. Min. CELSO DE MELLO – Julgamento: 16/09/1999 – Publicação: DJ DATA 12/05/00 PP-00020 EMENT VOL-01990-01 PP-00086
Informações Bibliográficas
MELLO, Filipe Schitino Silva de. Controle Legislativo dos atos da Administração Pública. Blog Advogado Filipe Schitino, Nova Friburgo, ano 2009. Disponível em: http://advogadofilipeschitino.blogspot.com/
